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近兩個(gè)月，因中紀(jì)委和審計(jì)署的通報(bào)，國企采購問題再次成為輿論焦點(diǎn)。
與中央巡視不同，每年年中，審計(jì)署都會集中發(fā)布審計(jì)公告，指出過去一年央企在運(yùn)營過程中的問題。自2010年審計(jì)署首次單獨(dú)公告央企財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果以來，采購招標(biāo)領(lǐng)域的違規(guī)問題成為每年通報(bào)的重點(diǎn)。
為什么國企采購招標(biāo)問題成為去不掉的“頑疾”？國企采購如何從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行變革，在管理方法和手段上進(jìn)行創(chuàng)新，確保國企物資采購的公平、規(guī)范、透明，堵住國有資產(chǎn)流失的漏洞？對此，企業(yè)觀察報(bào)策劃了國企采購系列報(bào)道，探討國企采購管理的難題、采購制度的變革以及未來發(fā)展方向。
國企采購“頑疾”出現(xiàn)在何處？
梳理此次巡視反饋和審計(jì)報(bào)告可見，國企采購招標(biāo)領(lǐng)域問題可謂層出不窮。如，有的企業(yè)對工程招投標(biāo)、項(xiàng)目分包、勞務(wù)外包、物資采購、資金收付等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督制約機(jī)制不健全；有的企業(yè)則被指在投資并購、工程招標(biāo)、物資采購等領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領(lǐng)導(dǎo)人員直接插手等問題時(shí)有發(fā)生；還有的企業(yè)存在不公開招標(biāo)或違規(guī)操作，出借資質(zhì)掛靠經(jīng)營或非法轉(zhuǎn)包。
國企采購專家高志剛表示，對于我國國企采購的現(xiàn)狀，首先還是要肯定成績的。近些年，在國企管理全面提升的過程當(dāng)中，國企采購招標(biāo)作為其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容，在規(guī)范透明、提高公信力以及強(qiáng)化集中采購方面，也是取得了長足的進(jìn)步。
但是我們也看到了近些年審計(jì)署、中紀(jì)委，尤其是巡視組也公開披露了一些國企、央企在采購招標(biāo)當(dāng)中存在的一些問題。有些也是讓人觸目驚心，同時(shí)也暴露了采購招標(biāo)中的一些薄弱環(huán)節(jié)。主要可以分為兩大類。例如應(yīng)招未招，很多大的項(xiàng)目沒有公開招標(biāo)。即使招標(biāo)了，也存在著不規(guī)范的操作。另外一個(gè)頻發(fā)的問題就是虛假招標(biāo)。
然而，說到與國外大型國企采購水平相比較的時(shí)候，高志剛表示，首先應(yīng)該跟自己比，跟國內(nèi)一些民營企業(yè)相比。我們的國企采購出現(xiàn)了很多不足。在各種指標(biāo)上面，都與許多民營企業(yè)有很大差距。
制度欠缺是病根
追究到國企采購問題頻發(fā)的原因，我們往往把問題歸咎于采購過程中操作不夠規(guī)范，但是這只是表面現(xiàn)象，深層的原因還是在于我國對于國企采購制度的不健全、不完備。人們常常認(rèn)為原因出現(xiàn)在一線操作上，實(shí)際這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
高志剛也一再強(qiáng)調(diào)，我們要從制度層面尋找原因?！耙豁?xiàng)真正的好的制度是不容易走樣的、不容易被曲解的。”高志剛說到。從制度規(guī)則層面看，許多國有企業(yè)都建立了采購招標(biāo)方面的管理制度，但在國家層面相關(guān)制度不健全、缺乏剛性約束等問題，使得在企業(yè)采購招標(biāo)過程中存在“鉆制度規(guī)則空子”“透明度和競爭性不強(qiáng)”“變通走樣”等現(xiàn)象。現(xiàn)有制度難以有效指導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的采購招標(biāo)行為，在權(quán)力這只“真老虎”面前往往變成“紙老虎”。
機(jī)械工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究院采購研究中心常務(wù)副主任呂漢陽告訴記者，在采購招標(biāo)領(lǐng)域有兩部法律依據(jù)：《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。據(jù)呂漢陽介紹，中國的招標(biāo)采購制度始于工程招標(biāo)。80年代初，中國先后在公共工程建設(shè)、機(jī)電設(shè)備、科研課題等領(lǐng)域?qū)嵭辛苏袠?biāo)采購制度。為規(guī)范當(dāng)時(shí)的招標(biāo)行為，首先制定了《招標(biāo)投標(biāo)法》。隨著政府采購制度的全面推行，《政府采購法》應(yīng)運(yùn)而生。但《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為；適用主體并不包含國有企業(yè)，采購更多屬于國企的內(nèi)部管理問題。
“也就是說，國有企業(yè)使用公共資金進(jìn)行招標(biāo)采購需要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，但招投標(biāo)行為并不受政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督?！眳螡h陽向記者解釋。
高志剛同時(shí)也指出，《招標(biāo)法》和《政府采購法》對于國企采購來講，都缺乏相應(yīng)的針對性?；蛘呖梢岳斫鉃椋瑖蟛少徣缃襁€處于一種“三不管”的狀態(tài)?！墩袠?biāo)法》只是涵蓋了國有投資的工程，其他的都不太涉及。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，由于相關(guān)法律的空白，國企使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)交易普遍存在。一些大型央企有自己的招標(biāo)公司。因此，集團(tuán)公司招標(biāo)、子公司中標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
監(jiān)管欠缺難辭其咎
到目前為止，一些國企監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如財(cái)政部、國資委，沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，也沒有一項(xiàng)專門的制度來約束和規(guī)范國企采購。這就是如今國企采購的客觀存在，盡管巡視組、審計(jì)組頻頻披露國企采購中存在的陰暗面，但在頂層設(shè)計(jì)中仍然未將國企采購涵蓋其中。
在去年出臺的關(guān)于國企采購的二十二號綱領(lǐng)性文件當(dāng)中，也只字未提關(guān)于監(jiān)督國企采購招標(biāo)的問題。說明在監(jiān)管層面，我國還是欠缺對國企采購招標(biāo)規(guī)范的意識。
而這其中也不乏有許多異樣的聲音，認(rèn)為各機(jī)構(gòu)不應(yīng)該“把手伸得太長”。采購招標(biāo)屬于企業(yè)的日常經(jīng)營管理活動，因此應(yīng)該讓企業(yè)進(jìn)行自我完善。“這很明顯是對國企采購招標(biāo)的一種錯(cuò)誤性認(rèn)識。”高志剛說到。
采購招標(biāo)確實(shí)是屬于企業(yè)日常的經(jīng)營管理活動，靠企業(yè)自我的約束，一些國企還是有所探索、有所創(chuàng)造的。但是如果完全靠市場的自然發(fā)育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)橹袊膰笈c歐美的國企是不同的概念，中國的國企并不是完全是一個(gè)市場主體，我國的國企很多時(shí)候還需要靠政府的行政力量來推動。我國的民營企業(yè)完全是一個(gè)市場主體，在企業(yè)主經(jīng)營的過程中，一定是想盡一切辦法降低成本，對自身采購進(jìn)行有效規(guī)范，但我國國企卻不盡相同。
我國國企并不是一個(gè)純粹意義上的市場主體，它是一塊“唐僧肉”?！拔覈鴩笕狈σ环N內(nèi)在的動力和因素來進(jìn)行自我約束與自我規(guī)范。這是其中最核心的原因。”高志剛指出。“因此在這個(gè)時(shí)候，就存在了市場失靈的情況。這個(gè)時(shí)候，這只‘看不見的手’就會失靈，因此就需要政府這只‘有形的手’來進(jìn)行干預(yù)。說來說去，所有的癥結(jié)都在于此。而恰恰這些年，政府并沒有進(jìn)行干預(yù)。只靠其自然生長，因此并未達(dá)到預(yù)期的效果。”
因此，眼下當(dāng)務(wù)之急是要轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，將加強(qiáng)國企采購招標(biāo)監(jiān)管、國企采購制度建設(shè)納入到國企改革的頂層設(shè)計(jì)工作中去。
然而，一談到規(guī)范國企采購，許多人立即提出集中采購，同時(shí)也有許多人提出建立電子化平臺，那么怎樣的集中采購才能真正做到杜絕國企采購中出現(xiàn)的問題呢？
審慎看待集中采購與電子化平臺
中海油采辦部處長周庚認(rèn)為，一個(gè)采辦部門在集團(tuán)化公司的定位，不應(yīng)該是一個(gè)成本中心，而應(yīng)該成為利潤中心。
他還提出，電商平臺應(yīng)當(dāng)作為一種現(xiàn)有采辦方式的補(bǔ)充，“雖然電商采購不是萬能的，對于一些特殊情況不能完全適用，但是在民用級、大宗原料的非危險(xiǎn)性領(lǐng)域應(yīng)該大膽嘗試?！?/P>
高志剛指出，電子化采購平臺是一項(xiàng)時(shí)代的進(jìn)步，它的作用是完全可以肯定的。同時(shí)，電子化平臺是集中采購的一項(xiàng)重要的渠道和手段，但是，這并不能將二者畫上等號。
“透明和規(guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)比集中采購更重要。”高志剛說道。透明和規(guī)范是集中采購的兩大必要基礎(chǔ)，缺乏這兩點(diǎn)要素，何談集中采購，缺少這兩點(diǎn)要素，集中采購形同虛設(shè)。而電子化采購平臺只是提高了采購效率，要想從根本上根治集中采購中出現(xiàn)的問題，還是要強(qiáng)調(diào)透明和規(guī)范兩大原則。
當(dāng)然，集中采購所帶來的好處是顯而易見的，首先最明顯的一點(diǎn)就是它能帶來價(jià)格優(yōu)勢，然而，如果在集中采購中不能做到透明和規(guī)范兩大基礎(chǔ)，那么，集中采購帶來的價(jià)格優(yōu)勢很有可能就變成了集中腐敗。
其次，集中采購還會形成一個(gè)問題就是上級包辦、代級包辦。因此，集中采購還要發(fā)揚(yáng)民主，大家的事情大家辦，不能大包大攬，利用上級職權(quán)來遮擋下級該有的民主。
高志剛同時(shí)也表示，基層用戶的參與度在集中采購中顯得尤為重要?！爸袊枪俅笠患墘核廊说默F(xiàn)狀，因此有很多問題容易被掩蓋掉。大家身份平等，應(yīng)廣開言路，實(shí)行民主決策，針對不同下級需求，進(jìn)行不同采購，提升基層用戶的參與度。”高志剛說到。
然而，在以上問題都解決的情況下，仍有許多可操作部分存在于采購流程和操作細(xì)節(jié)當(dāng)中。
“各企業(yè)采購水平差異較大，很大程度上是考核細(xì)則和體系建設(shè)參差不齊的原因?！眹Y委考評局相關(guān)人士認(rèn)為，多數(shù)企業(yè)有采購制度，卻沒有考核，或者考核指標(biāo)不細(xì)，不可操作。
目前，國資委對央企的考核，主要包括利潤總額和經(jīng)濟(jì)增加值指標(biāo)，并不會單獨(dú)對采購進(jìn)行考核。所以，采購領(lǐng)域的考核，多為企業(yè)內(nèi)部行為。而考核評價(jià)體系的缺失，直接導(dǎo)致了采購人員的積極性和采購過程的公開性。
華北油田公司招標(biāo)中心陳玉芳認(rèn)為，制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循專一性和公平性原則。所有采購項(xiàng)目的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對供應(yīng)商來說都應(yīng)該是一致的、平等的，不能帶有傾向性、歧視性和排斥性條款，且應(yīng)該做到公平、公正、公開，讓所有供應(yīng)商都知曉。
因此，許多業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)該組織建立集中管理平臺，或集中采購?fù)黄脚_，對采購商品價(jià)格、采購流程以及考核、評分標(biāo)準(zhǔn)等一系列可操作細(xì)節(jié)上都進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，防止暗箱操作事情發(fā)生。
正確借鑒政府采購
國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定統(tǒng)一的國有企業(yè)采購信息發(fā)布媒體，免費(fèi)向國有企業(yè)提供信息發(fā)布服務(wù)。對于國有企業(yè)達(dá)到一定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要求其在指定媒體上公開發(fā)布采購信息。如暫時(shí)沒有合適的發(fā)布媒體，由于政府采購指定發(fā)布媒體的受眾面已經(jīng)非常大，也可要求國有企業(yè)在政府采購指定媒體發(fā)布采購信息。
江蘇省政府采購中心副主任龔云峰認(rèn)為，借鑒政府采購科分為兩方面：一是借鑒政府采購不同的采購方式，發(fā)布不同的采購信息，如招標(biāo)公告或資格預(yù)審公告等。二是確定合作供應(yīng)商后，也應(yīng)及時(shí)發(fā)布成交公告。公告中應(yīng)提供所有必要的信息以證實(shí)采購活動的公平性和無私性，包括成交供應(yīng)商的特點(diǎn)和相對優(yōu)勢的信息。對沒能成交的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)告知其原因，以便于供應(yīng)商在以后參與采購時(shí)能夠表現(xiàn)得更加優(yōu)秀。三是公開內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式，主動接受社會各界的監(jiān)督。相關(guān)信息的發(fā)布要求也可參考政府采購信息發(fā)布的有關(guān)規(guī)定。
但同時(shí)他還表示，鑒于我國的政府采購制度也剛起步不久，相關(guān)法律法規(guī)也在不斷完善過程中，因此國有企業(yè)在借鑒政府采購制度的同時(shí)，必須結(jié)合企業(yè)采購的特點(diǎn)，有針對性地予以“揚(yáng)棄”，才能更好地服務(wù)于企業(yè)的競爭戰(zhàn)略。
這也與高志剛的觀點(diǎn)不謀而合。他認(rèn)為，國企采購與政府采購也存在著差異，不能完全照搬照操警服采購的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/P>
一方面，國企采購和政府采購在效率和程序等方面有天然的不同。國企采購更強(qiáng)調(diào)效率，而政府采購更強(qiáng)調(diào)公平。第二個(gè)方面，政府采購也有很多局限性和它的先天不足，例如價(jià)格和效率等問題也是飽受詬病，因此，國企采購正好可以利用這點(diǎn)，發(fā)揮它的后發(fā)展優(yōu)勢，有意識規(guī)避和避免政府采購的覆轍。
但是往往這種只喊口號的方式是無法真正落實(shí)的。如何才能將口號落實(shí)到實(shí)際采購當(dāng)中去？高志剛向記者透露，他本人與國資委相關(guān)平臺在此前已經(jīng)研發(fā)了一種第三方采購平臺機(jī)制，此品臺即將于今年10月份問世，并且，在出臺該平臺的同時(shí)，也欲組織各大國企自愿成立一個(gè)第三方監(jiān)管協(xié)會，這樣雙管齊下，來對國企采購的規(guī)范打開一個(gè)良好的開端。
重視第三方平臺
高志剛表示，發(fā)育、扶持若干個(gè)第三方采購平臺是解決國企采購問題最有效的辦法。
比如國企買電腦，幾家大國企統(tǒng)一委托給一個(gè)第三方平臺，這幾家大國企同時(shí)對該第三方平臺進(jìn)行共同監(jiān)督。如果此第三方平臺在價(jià)格、質(zhì)量等各方面指標(biāo)都能達(dá)到這些國有企業(yè)的滿意，那么各家國企則會在該平臺上進(jìn)行采購，如果這個(gè)第三方平臺不能達(dá)到某些國企的要求，那么該國企則會去選擇另外的第三方采購平臺進(jìn)行采購。
此時(shí)，大家的身份都是平等的，在此情況下，就會將多方形成一種制衡的關(guān)系。沒有上下級之分，也基本可以杜絕權(quán)力干預(yù)。因?yàn)?，此第三方平臺不會因?yàn)橐患覈箨P(guān)系而私下內(nèi)定中標(biāo)供應(yīng)商，這樣就將各種私權(quán)相互抵消。
據(jù)高志剛透露，這個(gè)第三方平臺的名字已經(jīng)取好，就叫“國企采購中心”（網(wǎng)站叫做“國企采購網(wǎng)”）。目前所有程序都已開發(fā)準(zhǔn)備完畢，已經(jīng)開始要進(jìn)行電子化。預(yù)計(jì)很快在今年10月份面世。
據(jù)了解，該平臺完全是市場化的平臺，不依靠任何行政權(quán)力。并不是規(guī)定大家一定要在該平臺進(jìn)行采購，各大國企可以在該平臺與其他平臺或渠道進(jìn)行對標(biāo)，如果不符合某國企要求，則該國企完全可以通過其他渠道進(jìn)行采購。那么，這個(gè)平臺就會成為一個(gè)對標(biāo)的參照系。而并不是通過權(quán)力、強(qiáng)制文件來要求企業(yè)必須通過此平臺進(jìn)行采購。
同時(shí)，據(jù)高志剛透露，國企在職員工也可享受該平臺帶來的各類優(yōu)惠政策。
那么問題來了，如何能確保其他不在此平臺上進(jìn)行采購的國企做到不違規(guī)操作呢？
此時(shí)就需要政府出臺一種文件與該平臺進(jìn)行相互配合，規(guī)定國企在進(jìn)行采購的時(shí)候，必須先經(jīng)過此平臺的參數(shù)對比，如果這個(gè)平臺的各方面指數(shù)都是合理的，就要在該第三方平臺上進(jìn)行采購。如果認(rèn)為此平臺提供的商品不能符合企業(yè)要求，那么就要寫出一份關(guān)于對比后不采用該平臺資源進(jìn)行采購的理由報(bào)告。這樣就把國企采購的行為非常有效地規(guī)范了。
與此同時(shí)，如何加強(qiáng)行業(yè)自律也被國資委等監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入考慮范圍之內(nèi)。例如，可以成立一個(gè)國企采購協(xié)會，通過此類協(xié)會組織加強(qiáng)行業(yè)自律，自發(fā)形成采購制度規(guī)范，要想入會，就要接受該協(xié)會的規(guī)章制度。逐漸的就會自發(fā)地形成一種行業(yè)采購標(biāo)準(zhǔn)，真正從根本上將國企采購變成一個(gè)透明規(guī)范的行為。
